80 70 30: Dauerbrenner Budget – Seit dem EU-Beitritt im Jahr 1995 bis heute

Der Einfluss der europäischen Vorgaben auf die nationale Haushaltsplanung in den letzten 30 Jahren

Wenn morgen Finanzminister Markus Marterbauer im Nationalrat seine mit Spannung erwartete Budgetrede halten wird, dann werden nicht nur viele neue Fakten zu hören sein, sondern es wird sich auch einiges wiederholen. So ist es zum Beispiel schon fast Tradition, dass der Präsentation des Staatshaushalts langwierige und schwierige Verhandlungen vorausgehen, wobei diese im heurigen Jahr besonders herausfordernd waren. Die unterschiedlichen Zugänge der Parteien zur Frage, wie die optimale Finanzgebarung aussehen soll, hätte zunächst sogar fast die Bildung der aktuellen Dreier-Koalition verhindert.

Dies war hingegen vor 30 Jahren der Fall. Ausgerechnet im Jahr des EU-Beitritts mussten nämlich außerplanmäßige Wahlen angesetzt werden, weil die Koalitionsgespräche zwischen ÖVP und SPÖ am Thema Budget gescheitert waren. Und auch damals lag schon das Defizit deutlich über der sogenannten Maastricht-Grenze.

Da seit dem EU-Beitritt die fiskalpolitischen Bestimmungen und Vorgaben der Union einen entscheidenden Einfluss auf die nationale Budgetplanung haben, soll im Folgenden ein kurzer Überblick über die zentralen Regelwerke gegeben werden. Vor diesem Hintergrund ist auch das EU-Defizitverfahren besser zu verstehen, mit dem Österreich wohl bald konfrontiert sein wird.

1995: EIN ENTSCHEIDENDES JAHR FÜR ÖSTERREICH

Das Jahr 1995 war nicht nur geprägt durch den Beitritt zur Europäischen Union, sondern auch durch starke innenpolitische Turbulenzen. Nach den regulären Nationalratswahlen vom 7. Oktober 1994, die den Verlust der Zweidrittelmehrheit für die Große Koalition gebracht haben, wurde die Bevölkerung nämlich wieder zu den Urnen gerufen. Auslöser für die am 17. Dezember 1995 angesetzten und außerplanmäßigen Wahlen war das Scheitern der Budgetverhandlungen zwischen ÖVP und SPÖ. Die ÖVP bestand damals auf einen rigiden Sparkurs und nahm den Vorschlag des Wirtschaftsforschers Bernhard Felderer als zentrale Forderung auf, wonach Frühpensionen mit einem 30 %-igen Abschlag bestraft werden sollten. Dem wollte der damalige Sozialminister Franz Hums und in Folge die gesamte SPÖ jedoch nicht folgen. Die ÖVP unter Parteichef Schüssel stellte in Folge einen Antrag auf Auflösung des Nationalrats.

Bei der am 13. Oktober 1995 stattfindenden Debatte meldete sich unter anderem ÖVP-Klubobmann Andreas Khol zu Wort, wie den Stenographischen Protokollen zu entnehmen ist. Sogar die zahlenmäßigen Parallelen zur aktuellen Situation sind unverkennbar: „Wir stehen heute, Budgetabschluss 1994, bei einem Nettodefizit von 4,7 %, und wir erwarten aufgrund des außer Rand und Band geratenen Budgetvollzugs ein Nettodefizit von über 5 %. Deswegen müssen wir wählen, um diesem Unfug ein Ende zu bereiten.“ Und auch heuer würde das Defizit über 5 % liegen, wenn nicht gegengesteuert würde.

DIE EUROPARECHTLICHEN VORGABEN SEIT DEM EU-BEITRITT

Österreich ist – zusammen mit Finnland und Schweden – vor 30 Jahren einer EU mit zwölf Mitgliedstaaten beigetreten. Als EFTA-Mitglied hat sich Österreich bereits davor über das Freihandelsabkommen mit der EWG 1973 und durch die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum 1994 handelspolitisch der EU stark angenähert. Schon im Februar 1992 haben sich die Mitgliedstaaten der Union in Vorbereitung der Währungsunion zur Einhaltung der sogenannten Maastricht-Kriterien verpflichtet. Bezüglich der Finanzlage der öffentlichen Hand bedeutet dies, dass die Staaten ein Haushaltsdefizit von höchstens 3 % des BIP sowie eine Verschuldung von maximal 60 % des BIP aufweisen dürfen. Mitgliedstaaten mit einer höheren Verschuldung müssen sicherstellen, dass diese hinreichend rückläufig ist.

Seit dem Beitritt zur Europäischen Union unterliegt die nationale Fiskalpolitik den numerischen Vorgaben der EU in den verschiedensten Bereichen. 1997 wurde mit dem Vertrag von Amsterdam der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) eingeführt, auf dem etwa das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit basiert. Der SWP ist auf die Gewährleistung gesunder öffentlicher Finanzen ausgerichtet und umfasst eine präventive (frühzeitige Warnmechanismen) und eine korrektive Komponente (ÜD-Verfahren). Eine entscheidende Phase hat auch die Umsetzung der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion ab 1999 dargestellt, da sie eine verbindliche Festlegung der Haushaltsregeln gebracht hat. Mitgliedstaaten, die sie nicht einhielten, mussten nunmehr mit Sanktionen rechnen.

Weitere wichtige Zwischenschritte auf dem Weg zu einer soliden Wirtschaftsunion waren die Einführung des Europäischen Semesters (2011), das eine jährliche Überprüfung der nationalen Haushaltsplanung mit sich brachte, sowie der Fiskalpakt inklusive der gesetzlichen Verankerung einer Schuldenbremse (in Österreich seit 2012). Mittlerweile verfügt die EU über ein ganzes Arsenal an Verfahren und Instrumenten zur Koordinierung der unterschiedlichen Fiskalpolitiken, die nach der großen Rezession 2009 und der anschließenden Eurokrise noch ausgeweitet wurden. Nach der europäischen Staatsschuldenkrise wurde etwa der Europäische Stabilitätsmechanismus im Jahr 2012 eingerichtet, um Finanzhilfen zur Unterstützung von Euro-Krisenländern zu ermöglichen.

AUSNAHMEN WÄHREND DER PANDEMIE UND NEUE FISKALREGELN AB APRIL 2024

Da die öffentlichen Finanzen während der Covid-19-Pandemie unter erheblichen Druck geraten sind, wurde nicht nur die Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF) geschaffen, sondern im März 2020 auch die allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts aktiviert. Diese hat es den Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre Neuverschuldung innerhalb eines begrenzten Zeitraums über die gemäß den Fiskalregeln geltenden Grenzen hinaus zu erhöhen.

Dies erlaubte vorübergehend hohe gesamtstaatliche Defizite ohne EU-Sanktionen zu riskieren. Mitgliedstaaten, die bereits eine sehr hohe Schuldenquote aufwiesen, wurden jedoch aufgefordert, ihre Verschuldung nur mit großer Vorsicht zu erhöhen. Auch Österreich gehörte übrigens damals zu den Ländern, die eine schnelle Rückkehr zu strikteren Budgetvorgaben gefordert haben. Die Aussetzung der finanzpolitischen Überwachung dauerte – auch wegen der wirtschaftlichen Folgen des russischen Angriffskrieges auf die Ukraine – bis Ende 2023 an.

DIE NEUEN FISKALREGELN UND DIE ABSTIMMUNG DES BUDGETFAHRPLANS MIT DER EU

Diese Ausnahmesituation eröffnete aber eine Gelegenheit, das gemeinsame fiskalpolitische Regelwerk grundlegend zu reformieren. Seit dem 30. April 2024 gelten daher neue Fiskalregeln, die die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherstellen sollen. Primäres Ziel ist es, eine Balance zwischen Haushaltsdisziplin und wirtschaftlichem Wachstum zu schaffen. Die EU-Fiskalregeln verpflichten die EU-Mitgliedstaaten künftig dazu, ein für mehrere Jahre im Vorhinein festgelegtes maximales Nettoausgabenwachstum einzuhalten. Sollten die bekannten Schwellenwerte – 3 % Defizit, 60 % Schulden vom BIP – nicht eingehalten werden, legt die EU-Kommission einen länderspezifischen Referenzpfad vor.

Die Mitgliedstaaten müssen dann im Rahmen von mittelfristigen finanzpolitisch-strukturellen Plänen (Fiskalstrukturpläne) ihre budgetären Ziele sowie ihre vorrangigen Reformen und Investitionen für die nächsten vier bzw. fünf Jahre (je nach Legislaturperiode) präsentieren. Staaten, die sich zu umfangreichen Reform- und Investitionspaketen verpflichten, können den Anpassungszeitraum von vier auf bis zu sieben Jahre verlängern. Das soll eine wachstumsfreundlichere Konsolidierung ermöglichen. Bei Abweichungen vom vereinbarten Ausgabenpfad können Sanktionen verhängt werden. Diese reichen von finanziellen Strafen bis zur Überprüfung der Darlehenspolitik durch die Europäische Investitionsbank.

Österreich hat aufgrund der Nationalratswahlen im Herbst 2024 noch keine Übersicht über die Haushaltsplanung für 2025 vorgelegt. Auch die Übermittlung des mittelfristigen Fiskalstrukturplans an die Europäische Kommission ist noch ausständig. Die Vorlage beider Pläne an den Nationalrat dürfte nun gemeinsam mit dem Doppelbudget 2025 und 2026 am 13. Mai 2025 erfolgen.

VOM BUDGET-MUSTERKNABEN ZUM KANDIDATEN FÜR EIN DEFIZITVERFAHREN

Es ist erst sechs Jahre her, da hat der österreichische Haushalt noch einen kleinen Überschuss aufgewiesen. Das war das zweite Jahr in Folge, nachdem 2018 erstmals seit 44 Jahren ein Plus erzielt worden ist. Im Jahr 2019 zählte Österreich auch noch zu den sogenannten „frugalen Vier“, also zu jenen EU-Ländern, die die Finanzen besonders gut im Griff hatten. 2020, in der Corona-Krise, gab dann die Regierung die Devise aus, „koste es, was es wolle“. Die Milliardenausgaben für Hilfszahlungen ließen den Schuldenberg stetig anwachsen. Schon 2020 drängte der damalige Wifo-Chef Christoph Badelt darauf, dass ein ausgeglichenes Budget wieder angepeilt werden sollte, da die Krise noch länger dauern könne.

Nachdem Österreich nicht nur im letzten Jahr, sondern auch heuer und wohl auch in den Folgejahren die Maastricht-Grenzen nicht einhalten wird, ist mit der Einleitung eines „Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit“ zu rechnen. Mitte Jänner konnte dies aufgrund der Übermittlung einer Maßnahmenliste mit Einsparungen in der Höhe von 6,4 Mrd. Ꞓ noch abgewendet werden.

Damit konfrontiert war Österreich schon einmal im Jahr 2001; das Verfahren wurde 2008 aber wieder eingestellt. 2009 war es aber dann so weit. Es gab ein Verfahren, dass bis 2014 gelaufen ist. Es gibt kaum ein EU-Land, das davon noch nicht betroffen war, und auch heuer würde sich Österreich wieder in guter Gesellschaft befinden. Vor budgetären Problemen stehen nämlich auch acht andere Staaten (Belgien, Frankreich, Ungarn, Italien, Malta, Polen, Rumänien und Slowakei), die im Rahmen eines ÜD-Verfahrens von der Kommission überwacht werden.

Generell kann auch im neuen Fiskalregelwerk ein Korrekturverfahren ausgelöst werden, und zwar entweder durch eine Überschreitung der 3 %-Schwelle für das Maastricht-Defizit (defizitbasiertes ÜD-Verfahren) oder durch eine unzureichende Rückführung der Schuldenquote (schuldenbasiertes ÜD-Verfahren). Zusätzlich gelten zwei Schutzklauseln, die sowohl die Schuldentragfähigkeit als auch die Defizitresilienz absichern sollen.

ÜD-VERFAHREN: CHANCE ODER SCHRECKGESPENST?

Das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit verlangt von dem betroffenen Staat, einen Plan mit zu befolgenden Korrekturmaßnahmen sowie konkrete Fristen für deren Umsetzung vorzulegen. Staaten des Euro-Währungsgebiets, die den Empfehlungen nicht folgen, können mit Sanktionen belegt werden. Betroffene Länder, die einen Referenzpfad vorgegeben bekommen, haben jedoch die Möglichkeit, zwischen einem vier- oder siebenjährigen Konsolidierungspfad zu wählen. Nur wenn die Kommission den Investitions- und Reformplan akzeptiert, der auch gemeinsame EU-Prioritäten wie Klimaschutz, Digitalisierung und Verteidigungskapazitäten zu berücksichtigen hat, kann die Konsolidierung auf sieben Jahre gestreckt werden. Sollte die Kommission dem Rat im Fall von Österreich vorschlagen, ein ÜD-Verfahren einzuleiten, dann wird die Entscheidung darüber wohl erst Ende Juni oder Anfang Juli in einer Sitzung des ECOFIN (Rat für Wirtschaft und Finanzen) fallen.

Die Regierung müsste der Europäischen Kommission im Defizitverfahren zwar alle sechs Monate über den Fortschritt bei der Korrektur des übermäßigen Defizits berichten, könnte jedoch zusätzliche Budgetkürzungen in der Rezession vermeiden, erläuterte Wirtschaftsforscher Philipp Heimberger in einem Kommentar im „Der Standard“ vom 31. März 2025. Man habe das Heft des Handelns aber weiter in der Hand. Seiner Meinung nach sollte das EU-Defizitverfahren vielmehr als Chance begriffen werden, besser aus der Rezession zu kommen. Wichtig sei vor allem, dass konsolidiert werde, unterstrich auch Wifo-Chef Gabriel Felbermayr. Denn auch ohne Defizitverfahren würde Österreich unter strenger Beobachtung durch Kommission und Finanzmärkte stehen.

Laut der Leiterin des parlamentarischen Budgetdienstes Kristina Fuchs ist der Konsolidierungsbedarf im ÜD-Verfahren sogar niedriger. Grund dafür sei, dass die strenge Bestimmung zur Schuldenrückführung vorrübergehend nicht gelte. Diese Regel, die sogenannte Schutzklausel, würde erst wieder schlagend, wenn Österreich sich nicht mehr im ÜD-Verfahren befinde. Dennoch gab sie zu bedenken, dass es aufgrund der demographischen Entwicklung, die eine Steigerung der öffentlichen Ausgaben für Pensionen, Gesundheit, Pflege etc. mit sich bringe, notwendig sei, die Schuldenquote auf einen rückläufigen Pfad zu bringen. Denn das Konsolidierungserfordernis werde nicht verschwinden, sondern sich nur über einen längeren Zeitraum erstrecken.

DIE ZEITEN VON „KOSTE, WAS ES WOLLE“ SIND VORBEI

„Die Ausgangslage ist schlecht und ist in den sechs Wochen, die wir jetzt arbeiten, noch schlechter geworden, weil immer neue Daten gekommen sind“, fasste Finanzminister Marterbauer in einem Mitte April erschienenen Interview mit der Zeitschrift „News“ die schwierigen Rahmenbedingungen zusammen. In der Tat überschlugen sich die negativen Prognosen und die Einschätzungen über das Ausmaß des „Budgetlochs“ wöchentlich. Auch die bislang letzte Prognose, die vom Internationalen Währungsfonds kam, fiel nicht sehr gut aus. Der IWF geht nämlich davon aus, dass nur ein einziges industrialisiertes Land im Jahr 2025 mit einer Rezession rechnen muss, und das ist Österreich. Das heimische BIP soll heuer um 0,3 % zurückgehen.

Endgültig Klarheit herrschte, als Ende März die Statistik Austria für das vergangene Jahr ein gesamtstaatliches Defizit von 22,5 Mrd. Ꞓ (4,7 %) ermittelt hat. Ohne Sanierungsmaßnahmen würde dieses Defizit heuer auf mehr als 27 Mrd. Ꞓ steigen, stellte Minister Marterbauer in der Nationalratssitzung vom 24. April im Rahmen einer Dringlichen Anfrage fest. Österreich befinde sich im dritten Jahr der Rezession, die Zeiten von „koste, was es wolle“ seien daher vorbei. Schon im Regierungsübereinkommen wurde daher festgeschrieben, dass im Hinblick auf das Doppelbudget ein „Maßnahmenpaket von mehr als 6,3 Mrd. Ꞓ für 2025 und 8,7 Mrd. Ꞓ für 2026“ vorgesehen ist. Außerdem verständigte man sich auf Basis der neuen Fiskalregeln darauf, das Budget über die nächsten sieben Jahre konsolidieren zu wollen.

REGIERUNG WILL EINES DER GRÖSSTEN KONSOLIDIERUNGSPAKETE AUF DEN WEG BRINGEN

Für 2025 geht das Finanzressort von einem Defizit in der Höhe von 4,5 % aus, wobei auf den Bund 3,5 %, auf die Länder und Gemeinden 1 % entfallen. Die Sozialversicherungen sind praktisch ausgeglichen. Was die Schuldenquote angeht, so rechnet das Ressort mit 84,7 % des BIP. Diese Schätzung berücksichtigt auch die politisch vereinbarten und in Verhandlungen stehenden Sanierungsmaßnahmen, heißt es in der Notifikation an die Statistik Austria vom 17. April 2025. Ohne diese Maßnahmen würde das Defizit deutlich über 5 % liegen. „Die Zahlen bedeuten, dass – so wie in vielen anderen Ländern der EU (z.B. Frankreich oder Belgien) – ein EU-Defizitverfahren zu erwarten ist“, ist ebenso der Notifikation zu entnehmen.

Die dafür entscheidende Neubewertung, die im Rahmen des Frühjahrspakets zum Europäischen Semester vorgenommen wird, soll voraussichtlich am 4. Juni 2025 veröffentlicht werden. Ergänzend dazu legt die Kommission – falls erforderlich – Berichte über die Einhaltung der in den Fiskalregeln festgelegten Grenzwerte vor, die als Grundlage für eine mögliche Einleitung eines ÜD-Verfahrens dienen. Einen wichtigen Einfluss hat auch die Frühjahrsprognose der Kommission, die Mitte Mai präsentiert werden soll.

Auch wenn die Schnellschätzung des Wifo Ende April, die auf ein leichtes Wirtschaftswachstum von 0,2 % des BIP im ersten Quartal hindeutet, etwas Hoffnung macht und eine erste Wende signalisieren könnte, wird kein Weg an einem Sparpaket vorbeiführen. Die Bundesregierung hat sich daher nun auf „eines der größten Konsolidierungspakete, das in diesem Land jemals gab“, geeinigt, betonte der Finanzminister bei einer Rede kürzlich im Nationalrat.

Zu den von Seiten einzelner Experten geäußerter Befürchtungen, wonach die Summe nicht reichen werde, merkte Marterbauer in dem News-Interview weiter an, dass neben den bekannten Maßnahmen, die etwa den Berechnungen des Fiskalrats zu Grunde liegen, noch weitere hinzukommen werden, die er bei der Budgetrede darstellen werde. Eine davon ist schon im Vorfeld bekannt geworden – der bisher übliche „Budgetziegel“, also die rund 3,5 Tonnen schwere Papiervariante des Voranschlags, die rund 100.000 Ꞓ gekostet hat, wird nur mehr in digitaler Form vorliegen. Ein Anfang ist gemacht. (Schluss) sue

HINWEIS: Das Parlament beleuchtet 2025 drei Meilensteine der Demokratiegeschichte. Vor 80 Jahren endete der Zweite Weltkrieg, vor 70 Jahren wurde der Staatsvertrag unterzeichnet und vor 30 Jahren trat Österreich der EU bei. Mehr Informationen zum Jahresschwerpunkt 2025 finden Sie unter www.parlament.gv.at/kriegsende-staatsvertrag-eu-beitritt.

Fotos finden Sie im Webportal des Parlaments. Einen Podcast mit xxx/ Videomaterial von xxx finden Sie in der Mediathek des Parlaments.

Der Budgetdienst des Parlaments bietet ökonomische Analysen zur Budgetpolitik und zu Vorlagen des Bundesministeriums für Finanzen. Alle aktuellen Daten zum Budgetvollzug (Monatsberichte) finden Sie auf der Website des Finanzministeriums.

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